问你! 政府作为PPP项目主体有必要入股项目公司吗?

摘要: 政府要不要入股,可以分情况考虑:

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2014年12月30日,财政部下发《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》(财金〔2014〕156号),附件《PPP项目合同指南(试行)》中对项目公司的设立描述如下:“社会资本是PPP项目的实际投资人。但在PPP实践中,社会资本通常不会直接作为PPP项目的实施主体,而会专门针对该项目成立项目公司,作为PPP项目合同及项目其他相关合同的签约主体,负责项目具体实施。

项目公司是依法设立的自主运营、自负盈亏的具有独立法人资格的经营实体。项目公司可以由社会资本(可以是一家企业,也可以是多家企业组成的联合体)出资设立,也可以由政府和社会资本共同出资设立。但政府在项目公司中的持股比例应当低于50%、且不具有实际控制力及管理权。”由于《PPP项目合同指南(试行)》并未规定政府必须出资设立项目公司,导致实务中PPP项目是否需要出资设立项目公司存在较大争议。

根据财金[2014]113号文等文件的规定,在PPP项目中,政府可以指定出资代表参股项目公司。实操中,每个项目刚决定要做PPP时,政府都会咨询,是否要参股项目公司,如参股,则参股多少。

政府要不要入股,可以分情况考虑:

经营性项目:建议入股,分享收益,包括股东分红及超额利润。

非经营性项目:建议不入股。

准经营性项目:建议不入股。

入股的话,建议放弃项目公司中政府股东的分红权,以达到有效降低项目的建设、运营成本,提高项目公司的整体收益水平,确保项目的商业可行性。


 

一、政府入股有什么好处

《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》(财金[2016]90号):“对于使用者付费项目,涉及特许经营权的要依法定程序评估价值,合理折价入股或授予转让,切实防止国有资产流失。

“在PPP实践中,为了更直接地了解项目的运作以及收益情况,政府也有可能通过直接参股项目公司的方式成为项目公司股东、甚至董事(即使政府所持有的股份可能并不多),以便更好地实现知情权。在这种情形下,原则上政府与其他股东相同,享有作为股东的基本权益,同时也需履行股东的相关义务,并承担项目风险,但是经股东协商一致,政府可以选择放弃部分权益或者可能被免除部分义务。有关政府与其他股东的权利义务安排,通常会规定在项目公司的股东协议中。”

“政府还可通过无偿划拨土地,提供优惠贷款、贷款贴息,投资入股,放弃项目公司中政府股东的分红权,以及授予项目周边土地、商业的开发收益权等方式,有效降低项目的建设、运营成本,提高项目公司的整体收益水平,确保项目的商业可行性。”

 

二、政府入股的考虑因素

(1)为项目增信

 
 

政府入股作为政府对PPP项目的资金支持方式,可以为项目融资提供增信。PPP项目往往投资巨大,一般不太可能完全用社会资本方的自有资金完成建设和运营维护,融资将成为PPP项目的必然选择。若政府出资参股SPV,可以增强银行或其他金融机构支持项目建设的信心,有利于增加项目融资的信用评级。而项目的可融性增强,更有利于SPV推动项目的执行。

(2)扩大项目知情权和监管权

 
 

若政府成为项目公司的股东之一,可直接参与项目公司的重大决策,掌握项目实施情况,委派项目公司的董监高人员,在PPP项目合同之外监督项目的微观层面管理和运营,更好的行使知情权和管理权,可以适时掌握PPP项目的运行信息,从而防范PPP项目风险,保障PPP项目的顺利实施。这方面的优势,是政府单纯依职权对PPP项目监督管理无法比拟的。

(3)灵活调节项目的运行

 
 

政府出资成为项目公司股东之一,依法对项目公司的运营情况享有知情权,同时可以通过公司章程规定对涉及公共利益的某些特殊事项享有特别否决权。例如:北京地铁四号线项目中,北京市基础设施投资有限公司代表北京市政府持有北京京港地铁有限公司(项目公司)2%的股权,北京首都创业集团有限公司(上市公司)持有49%的股权,社会资本方——香港铁路有限公司持有项目公司49%的股权。因政府参股,项目价格调节机制灵活,社会效益发挥充分,从而成为PPP项目合作成功的经典案例。另一案例福建泉州刺桐大桥PPP项目,由投资人单独设立SPV,项目运行期间政府为了自身需要,在临近的江面上平行修建了七座免费大桥,导致刺桐大桥PPP项目严重“刺痛”了社会资本方,最终政府回购股权后投资人提前退出,导致资源及资金的极大浪费。

(4)节约财政总支出

 
 

社会资本投资PPP项目最终是为了获取利润,尤其是政府付费项目和可行性缺口补助项目,项目公司为项目投入的全部成本,后续会加上利息、利润、通货膨胀后由政府在运营期内承担。如政府前期增加投资,则可以减少社会资本的投入成本,进而政府后期支付给项目公司的财政总支付会降低。

(5)项目接管和项目终止时的“接盘侠”

 
 

一般项目的政府出资代表大多是与本项目所在行业相关的融资平台公司或国有控股企业。在传统政府投资模式下,一般由融资平台公司承担投资建设和运营职能,因此很多政府会考虑,一旦出现项目公司严重违约或者出于公共利益考虑,造成项目出现临时接管或者提前终止情况,或者在项目正常合作期届满后,需要进行项目移交时,一般会移交给项目实施机构,或者移交给融资平台公司,即政府出资代表。

 

三、政府如何确定参股比例

根据《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》(财金[2014]156号)的规定,政府在项目公司中的持股比例应当低于50%、且不具有实际控制力及管理权。具体到每一个项目,如果政府决定要参股,如何考虑具体投入多少比例呢?

一方面,考虑政府的财政承受能力。根据《财政部关于印发〈政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引〉的通知》(财金[2015]21号)规定,在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下,政府承担的股权投资支出责任,计入PPP项目全生命周期过程的财政支出责任中。政府需结合后续每年的财政支出能力,测算前期股权投资的金额和比例。

另一方面,考虑社会资本和项目融资的需求。项目需要通过社会资本投资进行落地,因此应当考虑社会资本的需求。一般PPP项目政府在决定实施时,基本会与多家社会资本进行初步洽谈,了解市场上社会资本的通常需求及各自的融资情况,初步了解项目的市场接受程度,根据市场情况设置项目初步边界,防止固步自封编写文件,导致项目无法在市场上落地。



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